L’affichage des autorisations d’urbanisme et délai de recours des tiers

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Les fondement et effets juridiques de l’affichage

Le fondement réglementaire de l'affichage

Comme  par le passé, l'affichage doit être effectué (article R.424-15 du code de l’urbanisme) tant sur le terrain qu'en mairie sans qu'aucune distinction ne soit faite entre les autorisations expresses (explicites) et les autorisations tacites (nées du silence de l'administration).

- Sur le terrain

L'autorisation d'urbanisme (à l'exception des déclarations préalables portant sur une coupe ou un abattage d'arbres situés en dehors des secteurs urbanisés) doit être affichée sur le terrain (mais elle n'a pas à figurer sur chacune des parcelles devant accueillir le projet) :

• de manière normalement visible 
• par les soins du bénéficiaire (également prévu à l'article A.424-15 du code de l’urbanisme) :
  Le bénéficiaire a donc la charge de procéder lui-même à l’affichage sans délai  de la décision et n’a pas la possibilité de se retrancher derrière le mandat qu’il a pu donner à son constructeur ou à son architecte.
  
• immédiatement, c'est à dire dès l'obtention de cette autorisation (obtention constituée par la notification de l'arrêté, par la naissance d'un permis tacite ou par une décision de non opposition à déclaration préalable explicite ou tacite)
  Dans l'hypothèse où le bénéficiaire de l'autorisation n'est pas encore le propriétaire du terrain, celui-ci doit néanmoins effectuer l'affichage sans tarder.

- En mairie

Un extrait du permis ou de la déclaration est publié par voie d'affichage à la mairie dans les huit jours de la délivrance expresse ou tacite du permis ou de la décision de non-opposition à la déclaration préalable (article R.424-15 du code de l’urbanisme).

La responsabilité de cet affichage incombe au maire.

Les effets juridiques de l'affichage

L'affichage de l'autorisation d'urbanisme est étroitement liée au droit de recours des tiers.

En effet, le  principal effet juridique de l’affichage consiste à faire naître le délai de recours des tiers (qui est de deux mois), délai durant lequel un tiers justifiant d’un intérêt à agir peut introduire un recours gracieux ou contentieux devant la juridiction administrative à l’encontre de l’autorisation expresse ou tacite délivrée.
L’absence de recours d’un tiers dans le délai ne prédit cependant pas de l'absence d’action civile sur le fondement par exemple d’une méconnaissance d’une disposition contractuelle (servitude non aedificandi ou non altius tollendi par exemple) ou quasi-délictuelle (trouble anormal de voisinage par exemple).

Sous l’empire du droit applicable avant la réforme, ce délai de recours prenait naissance à compter du premier jour de l’affichage le plus tardif entre l’affichage sur le terrain et l’affichage en mairie.

Depuis la réforme, le seul point de départ du délai de recours des tiers, est constitué par l’affichage réglementaire et régulier de l’autorisation et des caractéristiques de la construction sur le terrain.

Ceci constitue une innovation majeure en ce sens qu'aujourd'hui aucune sanction n'est donc prévue à la méconnaissance de l’obligation d’affichage en mairie mettant fin ainsi à l'insécurité juridique qui pouvait naître de la négligence du maire.

Observation : l’article A.424-8 du même code attache à l’affichage réglementaire une autre portée, celle d’être un des actes préalables au commencement des travaux.

La forme et le contenu de l’affichage

L’arrêté du 11 septembre 2007 (publié au journal officiel du 13 septembre 2007) pris en application de l’article R.424-15 du code de l’urbanisme rénove la forme et le contenu que doit actuellement revêtir l’affichage.

Exit donc l’arrêté du 30 mai 1975 sur la publicité du permis précédemment applicable (arrêté publié au Journal Officiel du 3 juin 1975)

Par voie de conséquence, exit également tous les anciens panneaux d’affichage conformes à cet arrêté.

Néanmoins en pratique, plus de deux années après l’entrée en vigueur de la réforme,  il n'est pas rare de rencontrer des affichages réalisés sur d'anciens panneaux aujourd'hui non réglementaires (quand ceux ci ne sont pas encore en vente en Grandes Surfaces de Bricolage)

La forme

Le type d’autorisation est sans conséquence sur la forme de l’affichage. En effet, aucune distinction de forme d'affichage n'est faite selon qu’il s’agit d’un permis de construire, d'un permis d’aménager, d'un permis de démolir, ou même d’une non opposition à déclaration préalable expresse ou tacite.

Dans tous les cas l'affichage doit être constitué au moyen d‘un panneau rectangulaire dont les dimensions doivent être supérieures à 80 centimètres.

Il en découle que l’affichage au moyen d’un panneau de dimensions inférieures ou égales dans sa longueur et sa largeur à 80 centimètres ne saurait être réglementaire ; il en est naturellement de même, pour un panneau carré, ses dimensions fussent–elles supérieures à 80 cm.

Ce modèle de panneau doit être conforme aux prescriptions de l’arrêté du 11 septembre sus-visé, à savoir :

• « être installé de telle sorte que les renseignements qu’il contient demeurent lisibles de la voie publique ou des espaces ouverts au public pendant la durée du chantier. » (article A.424-18)
• « être installé sur le terrain, pendant toute la durée du chantier, un panneau visible de la voie publique décrivant le projet » (article A.428-8).
  

Pour éviter toute méprise, le panneau doit donc être implanté sur le terrain de la demande tout en restant visible et lisible par le public, ce qui n’est pas sans poser parfois des difficultés pratiques.

Ce panneau doit impérativement être normalement visible, c'est à dire qu'il ne doit pas nécessiter d'efforts particuliers du public.

Le contenu

Le panneau indique impérativement (article A.424-16 du code de l’urbanisme) :

• le nom, la raison sociale ou la dénomination sociale du bénéficiaire
• la date et le numéro du permis  (ou de déclaration)
• la nature du projet (construction d'une maison d'habitation, réalisation d'une extension, construction d'une véranda, aménagement de 5 lots de terrains à bâtir, démolition, construction d'un hôtel de 175 chambres ....)
• la superficie du terrain
• l’adresse de la mairie où le dossier peut être consulté (l'adresse est malheureusement rarement précisée)
  

Il porte de manière subsidiaire en fonction de la nature du projet (construction, aménagement, démolition) les mentions supplémentaires suivantes :

• la superficie du plancher hors œuvre nette (SHON) autorisée ainsi que la hauteur de la ou des construction(s), exprimée en mètres par rapport au sol naturel pour les constructions
• le nombre maximum de lots prévus pour les opérations de lotissement
• le nombre total d’emplacements et, s’il y a lieu, le nombre d’emplacements réservés à des habitations légères de loisirs, si le projet porte sur le terrain de camping ou parc résidentiel de loisirs 
• la surface du ou des bâtiments à démolir pour les permis de démolir.

En outre, l'article A.424-17 du même code ajoute l’obligation de faire figurer sur le panneau (en application de l’article R.424-15 du même code), une mention « droit de recours » dans les termes suivants :

« Le délai de recours contentieux est de deux mois à compter du premier jour d’une période continue de deux mois d’affichage sur le terrain du présent panneau (art.R.600-2 du code de l’urbanisme). Tout recours administratif ou tout recours contentieux doit, à peine d’irrecevabilité, être notifié à l’auteur de la décision et du bénéficiaire du permis ou de la décision prise sur la déclaration préalable. Cette notification doit être adressée par lettre recommandée avec accusé réception dans un délai de quinze jours francs à compter du dépôt du recours (art.R.600-1 du code de l’urbanisme)»

Cette innovation est majeure en ce sens qu’elle vise à informer l'auteur d'un recours que celui-ci se verra déclaré irrecevable, s’il n’a pas satisfait à l’obligation qui lui incombe de notifier au bénéficiaire de l’autorisation son recours dans le délai qui lui est ouvert.

Note : Bien qu’aucun texte ne l’exige, la prudence et l’usage commandent au bénéficiaire d’une autorisation née tacitement, d’afficher la copie du récépissé de dépôt de sa demande ou de sa déclaration sur le panneau d’affichage.

La durée de l’affichage

L’affichage doit durer tout le temps des travaux (articles R.424-15 et A.424-18 du code de l’urbanisme).

Néanmoins, indépendamment de l’affichage réglementaire et régulier de deux mois servant à purger le délai de recours des tiers, aucune sanction n'existe pour le non respect de la poursuite de cet affichage après expiration du délai de recours des tiers.

La réforme n’a pas su corriger cette maladresse déjà présente par le passé et les panneaux, à défaut  de sanctions, restent rarement lisibles ou en place tout le temps des travaux.

Les modèles réglementaires

L’arrêté du 11 septembre 2007 précité (article A.424-8 du code de l'urbanisme) précise que le modèle de panneau est disponible en mairie, sur le site Internet urbanisme du gouvernement ainsi que dans la plupart des magasins de matériaux.

Répondant tardivement à cette affirmation, le site Internet de l’équipement a mis en ligne quelques temps après l'entrée en vigueur de la réforme (à cette page) les modèles réglementaires suivants  :

• Panneau "Déclaration préalable camping"
• Panneau "Déclaration préalable construction"
• Panneau "Déclaration préalable lotissement"
• Panneau "Permis d’aménager camping"
• Panneau "Permis d’aménager lotissement"
• Panneau "Permis de construire"
• Panneau "Permis de démolir"
• Panneau "Permis d’aménager"

Le contentieux de l’affichage

La preuve de l’affichage et de la régularité de celui-ci

S'agissant d'un fait juridique, la preuve de l’affichage et de sa régularité peut se faire par tous moyens.

La charge de cette preuve incombe au bénéficiaire de l'autorisation (Conseil d'Etat 21 décembre 1977).

Il (le bénéficiaire) peut  notamment avoir recours pour tenter d'apporter la preuve de l'affichage :

- à un  constat d’huissier
- à un procès-verbal de garde-champêtre
- à des témoignages
- à des photos...

Le recours à l’huissier, coûteux au demeurant, n’immunise pas de toutes contestations, celui-ci ne pouvant véritablement attester du caractère continu de cet affichage quand bien même il aurait procédé à plusieurs constats au cours des deux premiers mois.

Astuce :
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En cas de litige sur la preuve, le juge forge sa conviction en comparant (dans le cadre de son pouvoir souverain d'appréciation) la valeur probante des attestations produites par chacune des parties.

En tout état de cause, le bénéficiaire de l'autorisation peut invoquer comme moyen de défense :

- l'aveu (de celui qui conteste  la régularité de l'affichage)
- la connaissance acquise (recours contentieux ou administratif de celui qui conteste la réalité de l'affichage)

Le défaut de mention

L’absence d’une mention imposée par l’article R.424-15 (cf "Le contenu") fait logiquement obstacle au commencement du délai de recours des tiers.

Néanmoins, par le passé le Conseil d'Etat a eu l'occasion de considérer que le délai de recours des tiers avait commencé à courir si les éléments permettant d'identifier l'autorisation administrative étaient en nombre suffisant sur le panneau d'affichage. Encore une fois, devant les conséquences graves qui peuvent résulter d'un affichage irrégulier, c'est l'appréciation souveraine de la juridiction administrative qui déterminera  la validité ou pas de l'affichage (CE 24 juillet 1981, M. et Mme Deshildre et autres).

Par ailleurs, il a été jugé qu'une mention erronnée ne doit pas à elle seule être de nature à faire obstacle au déclenchement du délai de recours.

S’agissant particulièrement de la mention ("Droit de recours") devant rappeler l’obligation de notifier tout recours au bénéficiaire ou au déclarant dans le délai de 15 jours (articles R.424-15 al 2 et A.424-17), le Conseil d’Etat dans son avis n° 317279 du 19 novembre 2008 précise que le délai de recours contentieux de 2 mois court à compter de l’affichage sur le terrain même si cet affichage ne contient pas la mention sur le droit de recours (cette mention ne figurant pas au nombre des éléments dont la présence est une condition au déclenchement du délai de recours contentieux).

En conséquence, l'absence de cette mention dans l'affichage et en présence d'un recours formé dans le délai sans être dûment notifié, celui-ci ne pourra plus être écarté pour cause d'irrecevabilité.

Note : l’article A.424-17 du code de l'urbanisme  va au delà de ce prévoit l’article R.424-15 en ce qu’il impose la mention suivante :

« Le délai de recours contentieux est de deux mois à compter du premier jour d’une période continue de deux mois d’affichage sur le terrain du présent panneau (art.R.600-2 du code de l’urbanisme).».

Par analogie avec le raisonnement du Conseil d’Etat, il est possible de prédire que l’absence de cette mention ne doit pas être un empêchement au commencement du délai de recours, cette mention ne figurant pas non plus au nombre des éléments dont la présence est une condition au déclenchement du délai de recours contentieux).

L'absence d’affichage

Le législateur a clairement marqué sa volonté de sortir l'absence d’affichage du champ d’application de la loi pénale. Ainsi, la réforme a consacré la suppression de la contravention de 5ème classe qui sanctionnait le défaut d’affichage du permis de construire sur le terrain du chantier. 

Par ailleurs, l’article L.480-4 du code de l’urbanisme (relatif aux infractions en matière de permis de construire, d’aménagement et de démolition) exclu expressément des sanctions qu’il prévoit les « infractions relatives à l'affichage des permis ou des déclarations préalables. »

L’affichage tardif n'est quant à lui pas exempt d'efficacité pour peu qu'il soit maintenu pendant une période continue de 2 mois.

S'il n'existe pas de sanction directe à l'absence d'affichage,  il n'en demeure pas moins qu'il existe une sanction indirecte consistant dans l'impossibilité de se prévaloir de la purge du délai de recours des tiers.

Le défaut d’affichage réglementaire

Au même titre que le défaut de mentions obligatoires, le défaut d’affichage continu pendant deux mois, l’affichage sur panneau non réglementaire (dimensions inadéquates) ou mal implanté conduit irrémédiablement à ne pas déclencher le délai de recours des tiers avec les conséquences graves qui peuvent en découler au regard de la recevabilité d'un recours présenté tardivement.

La prescription

L’article R.600-3 du code de l’urbanisme, traduisant une volonté de sécuriser les autorisations d’urbanisme tant il peut être difficile d’apporter à posteriori la preuve d’un affichage réglementaire et régulier, prévoit qu’ « Aucune action en vue de l'annulation d'un permis de construire ou d'aménager ou d'une décision de non-opposition à une déclaration préalable n'est recevable à l'expiration d'un délai d'un an à compter de l'achèvement de la construction ou de l'aménagement. »

En conséquence, une année après l’achèvement de la construction, il n’est plus possible de fonder une action notamment sur l’absence d’affichage réglementaire et régulier de l’autorisation d’urbanisme.

Cette solution novatrice est pour le moins radicale.

Cet article ajoute « Sauf preuve contraire, la date de cet achèvement est celle de la réception de la déclaration d'achèvement mentionnée à l'article R. 462-1. »

L'action est donc a priori  prescrite à l'issue du délai d'une année suivant la date figurant à la déclaration attestant l’achèvement et la conformité des travaux (D.A.A.C.T.).

Le contentieux devrait donc à l'avenir s'étendre sur le terrain de l'achèvement afin de permettre à l'auteur d'un recours de fonder celui-ci sur un affichage non régulier ou non réglementaire.

Ce qu'il faut retenir

Voilà pour le détail mais que faut-il réellement retenir pour assurer à l'affichage de l'autorisation d'urbanisme l'efficacité juridique maximale ?

L'affichage de l'autorisation est obligatoire et doit être immédiatement effectué  par le bénéficiaire de l'autorisation au moyen d’un panneau réglementaire (dont le modèle est disponible ici) :

• de dimensions rectangulaires avec une dimension du plus petit côté supérieure à 80 cm
• contenant notamment  les mentions obligatoires suivantes (liste non exhaustive) :
  - nom, la raison sociale ou la dénomination sociale du bénéficiaire
  - la date et le numéro du permis (ou de déclaration)
  - la nature du projet (construction, aménagement, démolition)
  - la superficie du terrain de la demande
- l’adresse de la mairie où le dossier peut être consulté
- la  mention de l'article A.424-17 selon laquelle il est obligatoire, à peine d'irrecevabilité du recours, de notifier tout recours administratif ou tout recours contentieux à l'auteur de la décision et au bénéficiaire du permis ou de la décision prise sur la déclaration préalable.

En outre, ce panneau d'affichage réglementaire doit :

• être et rester normalement visible et lisible d’un endroit accessible au public pendant le temps d'exécution des travaux
• figurer dans tous les cas sur le terrain du projet (il n'a pas a être implanté sur chacune des parcelles devant accueillir  le projet)
  
• être maintenu durant la durée des travaux et de manière continue pendant au moins les deux premiers mois.

C'est à ce prix que l'affichage réglementaire et régulier permet de faire courir le délai de recours des tiers.